Sammanfattning

• Det är mycket angeläget att ge Stockholm möjlighet att införa miljöstyrande vägavgifter/framkomlighetsavgifter.

• Vägavgiften måste ges karaktären av en avgift, inte en skatt.

• Systemet skall baseras på principen att avgiften sätts lika med marginalkostnaden.

• Kommunen måste få full rådighet över inkommande medel.

• Inkomsterna skall inte specialdestineras för något ändamål.

• Kommunen måste ha rätt att när som helst avskaffa systemet.

En detaljerad motivering ges nedan.

De speciella frågorna

1. Avgifter för vägar skall alltid baseras på marginalkostnaden. Alla andra principer för avgiftsuttag leder till lägre ekonomisk effektivitet, d.v.s. samhällsekonomiska förluster. Nedan diskuterade bilavgiftsystem baseras på marginalkostnaden. Systemet för avgiftsfinansiering av vägar grundas inte på principen att avgiften skall vara lika med marginalkostnaden. Det sistnämnda systemet bör därför göras om.

2. Hela nettointäkten från ett system för trängselavgifter skall tillfalla den berörda kommunen. En fast intäktsfördelning är alltså det enda rimliga, men fördelningen skall vara 100 procent till kommunen och 0 procent till staten.

Bakgrunden

Andra, som Beijing (Peking), London och Paris är snabbt på väg åt samma håll. Exempelvis sjönk i London genomsnittshastigheten i rusningstid från 26 km/tim år 1974 till 18 km/tim år 1990 (d.v.s. med över 30 procent).

Stockholm släpar av naturliga skäl efter, men rörelseriktningen är dessvärre likartad. Några uppgifter från olika källor ger en uppfattning om den hittillsvarande utvecklingen:

Under tiden 1970-1989 ökade vägtrafiken i Stockholms län med 95%.

Under perioden 1945-1959 ökade antalet passager över Stockholms innerstadssnitt med c:a 14 procent om året. Detta innebar att trafiken ökade 7.5 gånger under perioden. Från 1980 till 1987 ökade biltätheten och bilresandet med 17 procent. Kollektivresandet minskade under samma period med 7-8%. En av orsakerna till detta kan vara, att körtiderna för SL:s bussar ökade med i medeltal 15% mellan 1975 och 1987 och att tidsperioden med lägsta framkomlighet sträcktes ut från 1-2 timmar till 4-5 timmar per dag. Antalet fordon vid innerstadssnittet ökade mellan 1982 och 1987 med 25 procent. Ökningen har fortsatt: Antalet passager över innerstadssnittet var c:a 25 procent större i oktober 1995 än vid samma tid femton år tidigare. Under perioden 1980-97 ökade biltrafiken över Stockholms kommungräns med 47 procent.

Det ovanstående bör jämföras med målet att minska biltrafiken i innerstaden: År 1980 satte ett enigt kommunfullmäktige upp målet att antalet bilar i innerstaden skulle minskas med 20% jämfört med (dåvarande) rekordåret 1976. Åtta år senare skulle det krävts en minskning med 42% för att nå detta mål!

Under i övrigt oförändrade omständigheter är i princip kapacitetstaket för Stockholms vägnät uppnått. Som en följd av detta finns idag ett antal flaskhalsar, d.v.s. vägavsnitt där hastigheten (under morgonens maxtimme) reducerats till högst hälften av vad den skulle varit vid fritt flöde.

Se Figur 1: Beräknade flaskhalsar i Stockholms vägnät 1998, morgonens maxtimme. (Källa: Transek.)^*

Prognoser

I Sverige spår Bilindustriföreningen att bilinnehavet skall öka från fjolårets 3.8 miljoner fordon till 4.8 miljoner år 2015.

År 1992 räknade Vägverket med att antalet bilar per 1.000 invånare i stockholmsområdet skulle utvecklas p.f.s.:

Lyckligtvis har utvecklingen hittills inte blivit fullt så dramatisk: År 1998 gick det 320 bilar på tusen invånare i Stockholms stad; i länet var antalet 360 bilar på tusen invånare. Enligt Transek kommer bilinnehavet i länet att öka med 23 procent - d.v.s. till knappt 450 bilar per tusen invånare - fram till 2010.

Stockholms stadsbyggnadskontor förutser i diskussionsunderlaget till strategisk trafikplan en ökning av trafikarbetet på länets vägar med mellan 16 och 27 procent (beroende på den ekonomiska tillväxttakten) fram till 2010. Transek förutser en ökning av vägtrafikarbetet med 24% under perioden 1998-2010, svarande mot en genomsnittlig årlig ökningstakt om 1.8% (f.n. ligger ökningstakten mellan två och tre procent).

Utan några åtgärder kommer trafiken (räknat i tusental fordon under morgonens maxtimme) över flaskhalsarna att förändras enligt nedanstående tabell:

Antalet fordon som fastnar i de svåraste flaskhalsarna kommer enligt beräkningarna att fördubblas till år 2010.

Se Figur 2: Beräknade flaskhalsar i Stockholms vägnät 2010, morgonens maxtimme. (Källa: Transek.)^*

Konsekvenser

• TRÄNGSEL, med höga kostnader för såväl enskilda som företag. Enligt det brittiska industriförbundet kostar köerna i England omkring 150 miljarder kronor årligen. STORK (Storstadstrafikkommittén) uppgav i slutet av 1980-talet en merkostnad för stockholmsföretagen i storleksordningen 2.6 miljarder kronor p.g.a. trängseln.

• INTRÅNG i hittills orörda områden.

• TRAFIKOLYCKOR, i synnerhet s.k. whiplashskador.

• BULLER. I en kartläggning år 1995 konstaterades att 560 km stockholmsgator uppvisade genomsnittliga bullernivåer överstigande 60 dB(A) vid vägkant. På 140 km var motsvarande nivå över 70 dB(A). Enligt Vägverkets beräkningar uppgår den samhällsekonomiska nyttan av att sänka ljudnivån utomhus från 70 till 60 dB(A) till 270.000 kronor per lägenhet.

• ENERGIFÖRBRUKNINGEN per personkilometer är ungefär sex gånger högre i bil än i buss och tio gånger högre i bil än i pendeltåg eller tunnelbana.

• UTSLÄPP av sjukdomsalstrande (astma, allergier och lungcancer) föroreningar. Bensenhalten i Stockholms utomhusluft är sex gånger högre än IMM:s (Institutet för Miljömedicin) rekommenderade gränsvärde. Bensen är starkt cancerframkallande. 3-nitrobenzanthrone, vilket förekommer i dieselavgaser, är sannolikt det mest cancerogena ämne som någonsin studerats. Lungcancerrisken för den som bor länge vid en gata med tät biltrafik är förhöjd med 40 procent.

• UTSLÄPP av försurande ämnen, främst kvävedioxid. Nyare mätningar visar att egna utsläpp inom storstockholmsregionen svarar för c:a 50 procent av det totala kvävenedfallet. Vägtrafiken är den stora utsläppskällan. För att komma ned till de nivåer marken i regionen långsiktigt kan hantera, måste kväveoxidutsläppen reduceras med åtminstone 50-75%.

• MARKFÖRORENING p.g.a. däcks- och vägbaneslitage. Även här rör det sig om starkt cancerframkallande polyaromatiska kolväteföreningar (PAH).

• FRÄTSKADOR på byggnader och metallföremål; enbart det sistnämnda till ett värde av 1 miljard kronor årligen.

• SKÖRDESKADOR på grund av ozonbildning.

• UTSLÄPP av växthusgasen koldioxid bidrar till den globala uppvärmningen. Varje förbränd liter bensin ger upphov till 2.36 kg koldioxid. De svenska utsläppen av koldioxid uppgick år 1994 till 63.5 miljoner ton; av dessa svarade vägtrafiken för drygt en fjärdedel. Stockholms mål för koldioxidutsläppen, antagna av kommunfullmäktige våren 1998, är jämfört med år 1990 oförändrade utsläpp till år 2000, 20% minskning till år 2010 och 60-80% minskning på lång sikt. Utsläppen väntas fortsätta att öka om inte fler riktade åtgärder vidtages.

• BARRIÄREFFEKTER för människor och djur.

• UTVECKLINGSHÄMNING av barn, vilkas närområde blir starkt begränsat p.g.a. trafiken.

Den europeiska transport- och miljöfederationen har år 1993 beräknat miljökostnaderna för bensin och diesel till 6.34 kronor per liter. Om dessa kostnader skulle internaliseras (inkluderas i priserna) skulle bensinskatten behöva höjas med 60 procent och dieselskatten med 130 procent.

Motortrafikens i Stockholms län obetalda samhällskostnader beräknades år 1990 uppgå till mellan 5.4 och 8 miljarder kronor. Ungefär 30 procent hänför sig till hälso- och miljöeffekter. Enligt rapporten Storstaden och dess transporter från Statens Institut för Kommunikationsanalys uppgår den externa kostnaden för vägtrafik i Stockholms innerstad under morgonens maxtimme till drygt sex kronor per fordonskilometer; av dessa utgör trängselkostnaden fem kronor, medan olyckor och emissioner svarar för resten.

Även privatekonomiskt innebär trängseln stora kostnader. Dagens Nyheter har vid några tillfällen testat morgontrafiken. Lägsta uppmätta medelhastighet är 8 km/tim. Från annat håll uppges att hastigheten på Essingeleden under morgonens maxtimme uppgår till 6-7 km/tim. Enligt Bilprovningens motortestcenter, MTC, innebär detta en 4-5 gånger högre bränsleförbrukning per mil än vid normal körning. För en bilist som dagligen tillbringar en mil under dessa förhållanden, kommer alltså bensinkostnaden att öka med i runda tal 30-40 kronor, jämfört med om han/hon kunnat framföra fordonet i normal fart. Till detta kommer givetvis värdet av själva tidsförlusten (omkring 40 kronor/tim).

Uttalanden, förslag, beslut och slutsatser

"målet för trafikpolitiken skall vara att erbjuda en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Vidare gäller att trafiken skall betala för sina samhällsekonomiska marginalkostnader."

Regeringen tillsatte i maj 1988 en kommitté (STORK) med uppdrag att ta fram ett underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena. I kommitténs slutbetänkande fastslås att trafiken är den avgjort största källan till miljöstörningar i storstäder. Baserat på detta faktum formulerar kommittén tre huvudmål för sitt arbete:

1. Minskning av luftföroreningarna
2. Minskning av bullerstörningarna
3. Minskning av trängseln på gatunätet

STORK:s arbete utmynnar i följande förslag:

• Bygg ut kollektivtrafiken rejält
• Bygg trafikleder som löser lokala miljöproblem
• Inför bilavgifter och regionala miljöavgifter
• Inför skärpta avgaskrav på personbilar och tunga fordon
• Begränsa reseavdragen i storstäderna och skärp förmånsbeskattningen av fri bil
• Begränsa den tunga dieseldrivna trafiken i stadskärnorna
• Skärp bullerkraven på fordonen
• Höj felparkeringsavgifterna
• Förstärk den översiktliga regionala och kommunala planeringen

Kommitténs arbete synes i stort sett varit bortkastat.

I Stockholm hade, som tidigare nämnts, ett enigt kommunfullmäktige redan 1980 satt upp målet att antalet bilar i innerstaden skulle minskas med tjugo procent jämfört med rekordåret 1976. Några allvarligare försök att förverkliga målet gjordes inte. Andra (inhemska) beslut och uttalanden är följande:

Den fortsatta satsningen på bilismen, som trafiköverenskommelsen innebär, är inte förenlig med ett långsiktigt hållbart trafiksystem.
[Miljö 2000, miljöprogram för Stockholm. Antaget av Stockholms kommunfullmäktige 18.9.95]

Massbilismen är oförenlig med Riokonferensens slutdokument Agenda 21 (1992), med EU:s plan från 1990 för stadsutveckling och med Riksdagens miljömål. Massbilismen är ohållbar.
[DENNISPAKETET. En kritisk granskning. Ur Tid är Leden, 1996]

Att minska biltransportbehovet är en av de mest angelägna åtgärderna för att komma närmare målet om ett långsiktigt hållbart samhälle. Det kan ske om fler människor bor och arbetar nära kollektivtrafikens stationer och knutpunkter.
[Översiktsplan Stockholm. Stadsbyggnadskontoret, 1997]

Det är uppenbart att en avsevärd volymtillväxt [av bilismen] inte är förenlig med ett bärkraftigt samhälle. [...] Om en bärkraftig utveckling eftersträvas, måste med andra ord transportvolymerna på något sätt begränsas. [...] Den övergripande slutsatsen i denna studie är att ett bärkraftigt transportsystem för Sverige, med ett något ökat fritidsresande jämfört med idag, förefaller möjligt att förverkliga till omkring år 2040. För att möjliggöra detta krävs emellertid en kraftig satsning på förbättrad teknik, samt att dagens trender med ökande transportvolymer för godstransporter, arbets-, tjänste- och inköpsresor vänds.
[FÄRDER I FRAMTIDEN. Transporter i ett bärkraftigt samhälle. KFB-rapport 1997:7]

Dagens bilism, som vi känner den, är ett "icke hållbart" system. Även med andra bränslen kan inte alla länder ha en bilism som västvärldens. Lösningen ligger delvis i teknikutveckling, men också i att resa förnuftigare, effektivare och kanske mindre.
[Vart leder vägen. Vägverket, sept. 1997]

Under punkt 77 i den så kallade vitboken om den framtida gemensamma transportpolitiken inom EU, utgiven i december 1992, konstaterar EU-kommissionen:

"Den nuvarande trafiksituationen i många stadskärnor och tätorter har snart nått sin yttersta gräns eller är nära att göra det. Ytterligare utbyggnad av väginfrastrukturen i sig kan knappast lösa problemet, hur nödvändig den än tycks vara i vissa områden."

EU:s transportministrar beslöt vid ett möte i Luxemburg i juni 1993 att ställa sig bakom vitbokens idéer. Man uppmanade även kommissionen att lägga fram konkreta förslag till åtgärder, så att ministerrådet i praktisk handling kan genomföra de principer för EU:s transportpolitik, som anges i vitboken.

Det kan vara av intresse att ta del av vad Per Gillbrand, tidigare motorutvecklingschef vid Saab, hade att säga hösten 1997 om bilen som transportmedel i tätort:

"Vi i branschen måste tala om vad bilen är bra på och vad den inte är bra på. Det finns områden där den inte passar och områden där den är det klart bästa alternativet. Vi på Saab anser att vi inte ska tillverka stadsbilar, av det enkla skälet att bilar inte passar i innerstäderna. Där är det trängseln, snarare än avgaserna, som är problemet. Det måste vi vara ärliga nog att säga."

Den entydiga slutsatsen blir att tätortsbilismen måste begränsas - för allas skull. Oenigheten gäller snarast medlen. Som framgår av Storstadstrafikkommitténs slutbetänkande finns ett betydande antal möjligheter.

Åtgärdsförslag

VÄGUTBYGGNADER.

• Trafikbelastningen på närliggande gator minskar momentant
  genom att en del av trafiken flyttar över till den nya leden.
• Den totala biltrafiken i den berörda delen av regionen ökar.
• Kollektivtrafiken minskar eller förblir oförändrad.

Ett par välkända exempel finns i vår närmaste omgivning:

• Stadsmotorvägssatsningen (Boulevard Périphérique) i Paris har fullständigt misslyckats:
  Framkomligheten är sämre än någonsin.
• I londonregionen står fordonskaravaner stora delar av dygnet nästan stilla. Så snart kringfartsleden M25 öppnats, fylldes den av bilar. Planer på nya vägbyggen har skrinlagts.

Det ovanstående utgör konkreta exempel på några lagar och principer inom vägtrafiken:

I Berlin och München har - med hänvisning till ovanstående omständigheter - planer på ringleder skrinlagts.

I SIKA:s rapport Storstaden och dess transporter beskrivs ett scenario där kollektivtrafiken byggts ut för 10 miljarder och vägsystemet byggts ut för 30 miljarder kronor med bl.a. Norra Länken, Österleden, Essingeledens brommagren och Klarastrandsleden i två plan. Trots de relativt omfattande kollektivtrafikåtgärderna ökar biltrafiken med nio procent, jämfört med referensscenariot utan utbyggnader. Beräkningarna av trängsel och flaskhalsar visar att

"utbyggnaderna är otillräckliga för att bibehålla dagens framkomlighet i vägnätet. Ytterligare investeringar i vägkapacitet skulle krävas för att uppväga den beräknade ökningen av biltrafiken. Enligt rapporten är det troligen omöjligt att finna utbyggnadsobjekt som är så kraftfulla att framkomlighetsproblemen försvinner. Under rusningsperioden finns en stor uppdämd efterfrågan på att få genomföra resor med bil. Om de mest påtagliga framkomlighetshindren byggs bort visar resultaten att den ökade efterfrågan tar i anspråk denna nya kapacitet samt att det skapas nya flaskhalsar i andra delar av vägnätet."

Se Figur 3: Beräknade flaskhalsar i Stockholms vägnät år 2010 med utbyggnader av väg- och kollektivtrafiksystem, morgonens maxtimme. (Källa: Transek.)^*

Vidare konstateras i rapporten att

"De utbyggnader som antagits ske i detta scenario är omfattande. Det är svårt att tro att samtliga dessa utbyggnader skulle kunna realiseras, och ännu mindre sannolikt är det att detta skulle kunna ske inom de närmaste 10-12 åren." "Att lösa trängselproblemen i Stockholm genom utbyggnader av vägsystemet framstår alltså som orealistiskt."

Ytterligare en omständighet måste beaktas då det gäller bedömningen av utbyggnadsfrågan: Kostnaden för stora projekt blir som regel betydligt högre än de första kalkylerna ger vid handen. Några exempel belyser problemet:

• Sedan september 1992, då det avtal som kommit att kallas Dennis II ingicks, har den beräknade kostnaden för Norra Länken ökat från 2.150 miljoner till drygt 4.000 miljoner kronor. Till detta skall läggas redan nedlagda kostnader för projektering, marklösen, arbetstunnlar m.m. - drygt 600 miljoner kronor. Vägverket utesluter inte en ytterligare fördyring om 400 miljoner kronor.

• Kostnaden för Österleden mer än fördubblades innan projektet kollapsade.

• Järnvägstunneln under Hallandsåsen kostnadsberäknades ursprungligen till 1.2 miljarder; idag hoppas man att kostnaden inte skall överstiga 4.8 miljarder.

• Då tunneln under Engelska kanalen påbörjades var prislappen 45 miljarder kronor; den verkliga kostnaden blev ungefär 125 miljarder.

• Bostons Central Artery/Logan Airport Tunnel har gått upp från omkring 25 miljarder till 90 miljarder - ändå är bygget ännu inte färdigt.

Riksrevisionsverket har i en rapport för några år sedan visat att Vägverkets byggkostnader i genomsnitt blir 86 procent högre än beräknat.

Till det ovanstående kommer så frågan om kapitalkostnader, drift och underhåll: Södra Länken är kostnadsberäknad till 6.4 miljarder kronor. Om hänsyn tas till kapitalkostnader, drift och underhåll blir emellertid totalkostnaden den dubbla - 13 miljarder med en avskrivningstid på 25 år. Om länken finansierats lokalt skulle detta inneburit en kommunalskattehöjning på 75 öre. Motsvarande betraktelser måste naturligtvis göras för övriga föreslagna objekt.

EFFEKTIVISERING MEDELST ITS/TRANSPORTINFORMATIK.

Vid fältförsök med ITS i München har man noterat en minskning av emissionerna med 35 procent och av körtiden med 15 procent. Även i Sverige bedrivs vissa studier inom området, dels i Stockholm, dels i Göteborg. Visserligen är analyserna här teoretiska, men de indikerar ändå att väsentliga trafikpolitiska effekter på sikt sannolikt kan uppnås med investeringar i transportinformatik.

ITS måste alltså anses vara ett mycket intressant alternativ till nya vägbyggen.

SAMÅKNING OCH BILPOOLER.

UTBYGGD TAXIFLOTTA OCH HYRBILAR.

DISTANSARBETE.

Några säkra slutsatser kan således inte dras om distansarbetets kommande konsekvenser för trafiken.

BÄTTRE KOLLEKTIVTRAFIK.

• Mellan 1980 och 1994 öppnades nya spårvägar i 47 städer. Befintliga system byggdes ut på 78 platser.

• I Västeuropa finns idag spårvägar i ett sjuttiotal städer, framför allt i Tyskland.

• I Karlsruhe finns sedan ett tiotal år den så kallade duospårvagnen ("Karlsruhesystemet"), som kan gå på såväl spårvägs- som järnvägsräls. Tack vare att byten kan undvikas har vagnen blivit en enorm succé med bestående resandeökningar på flera hundra procent. Trafiken har i första hand tagit marknadsandelar från bilismen. Ett liknande system öppnades 1997 i Saarbrücken.

• I Frankrike finns nya spårvägar i Nantes, Rouen, Strasbourg, Grenoble, Montpellier, Lyon och Caen. Framför allt spårvägen i Strasbourg har väckt stort intresse i andra städer. I delar av innerstaden har bilismen minskat med 40 procent. Samtidigt har kollektivresandet ökat med 43 procent sedan 1990.

Zürich har, tack vare en framsynt politik, Europas högsta andel resande med allmänna samfärdsmedel - 82 procent över dygnet. Ernst Joos, VD för Zürichs trafikverk, beskrev 1993 strategin:

"Framtiden för trafikplaneringen i våra storstäder ligger inte i tillskapandet av ytterligare expansionsutrymme, utan i ett klokare utnyttjande av befintliga trafiksystem. Den grundläggande målsättningen är att tillförsäkra alla stadens invånare rörlighet för resor till arbete, centrum eller fritidsområde, vilket kräver en visionär trafikplanering baserad på modern informationsteknologi. I det begränsade stadsrummet kommer det alltid att uppstå utrymmesbrist beroende på en till synes hejdlös ökning av en utrymmeskrävande privatbilism. Expanderande väg- och parkeringsytor i städerna drar stora investeringskostnader och innebär ett lägre ekonomiskt markutnyttjande, samtidigt som trafiken inkräktar på andra grundläggande värden för stadens invånare."

I Zürich har man således valt att bygga ut det offentliga trafiksystemet i gatuplanet för att ge god tillgänglighet till bostäder, affärer och kontor. Zürich har idag en stadskärna som sjuder av verksamhet. Huvudgatan, med omgivande gator, är sedan länge reserverad för fotgängare, cyklar och spårvagnar. Här står inga kontors- eller affärslokaler outhyrda och den höga hyresnivån utefter gatan vittnar om ett kommersiellt mycket attraktivt läge. Zürich har fört en framgångsrik trafikpolitik som visar att en god ekologisk utveckling är förenlig med en positiv ekonomisk utveckling.

I Stockholm hade stomnätet förutsättningar att bli en stor framgång - om man vågat satsa på moderna, tystgående låggolvspårvagnar i stället för felkonstruerade bussar med låg komfort. Kanske finns det fortfarande möjlighet att reparera detta kortsynta misstag.

INFARTSPARKERINGAR.

CYKELBANOR.

RANSONERING.

Atenmodellen

Kuponger

• Individualiserade kuponger.

• Generella kuponger.

I det första fallet kan den, av vissa debattörer så omhuldade, ensamma fyrabarnsmamman, med behov av bil för att transportera barnen till dagis, fritis, ishockey, fotboll, dans, ridning m.m., tilldelas personliga kuponger. Samtidigt skulle exempelvis trafiklandstingsråd med ansvar för kollektivtrafiken bli utan kuponger, för att förmås lämna bilen hemma. Detta torde tillfredsställa de högst ställda anspråk på rättvisa. Nackdelen är, att det skulle krävas ett avläsningssystem med förmåga att verifiera att kortet inte nyttjades av någon obehörig. Integritetsproblemen torde därför bli oöverstigliga.

Med generella kuponger kan man undvika integritetsproblem. Erfarenheten och den marknadsekonomiska teorin visar emellertid att det kommer att uppstå en marknad för kuponger: Vissa kupongägare kommer att föredra pengar framför rätten att köra bil i innerstaden, medan personer som anser sig ha fått alltför få kuponger kommer att vara beredda att betala för ytterligare tilldelning. Det förefaller något omotiverat att gå omvägen via kuponger för att införa en marknad; även denna lösning bör därför avvisas.

Prismekanismen

1. Lokalt höjda bensinpriser eller fordonsskatt
2. Parkeringsprissättning
3. Vägavgifter/trängselavgifter

De olika angreppssätten diskuteras nedan:

1. Det största trafikproblemet utgörs av fordon i rörelse. En höjning av den fasta kostnaden, d.v.s. fordonsskatten, torde vara i stort sett verkningslös och - med rätta - upplevas som en omotiverad extra pålaga. Mer ändamålsenligt torde vara att, som föreslagits av bl.a. STORK, höja den rörliga kostnaden, d.v.s drivmedelspriset ("regional miljöavgift"). Att detta skulle kunna få avsedd verkan framgår av följande exempel:

Biltätheten i Stockholm ökade från 1980 till 1987 med 17% och bilresandet ökade lika mycket. Kollektivresandet minskade under samma period med 7-8%. En rimlig förklaring synes vara, att SL:s månadskortstaxa under perioden 1982-1987 ökade med 36%, medan bensinpriset minskade med 24% i reala priser. Med en omkastad prisutveckling torde i stället kollektivtrafiken ökat och bilismen minskat.

En liknande jämförelse kan göras för perioden 1980-2000: Det reala bensinpriset är idag ungefär detsamma som i början av 1980-talet. Sedan dess har däremot kollektivtrafiktaxorna ökat väsentligt - månadskorten har blivit mer än dubbelt så dyra, och priset på rabattkupongerna har gått upp med 90-100%. Grupper som tidigare använt bil i mindre utsträckning, främst kvinnor och pensionärer, gör nu detta i mycket högre grad.

En svårighet med införandet av lokalt förhöjda bränslepriser är dra den geografiska gräns, innanför vilken de högre priserna skall tas ut. En annan svårighet - sannolikt betydande - skulle bli att bemästra den uppkommande gränshandeln. Det framstår inte som särskilt attraktivt att avsätta knappa polisresurser för detta ändamål.

2. Ingen mark är gratis, varken bebyggd eller obebyggd, varken tomtmark eller gatumark. Att ordna parkering på gatumark är ett sätt att gynna särintresset bilisterna, särskilt om gatumarken ställs till förfogande för gratis parkering. Det är rimligt att i viss utsträckning tillhandahålla parkeringsplatser, men det är också rimligt att ta betalt för den mark som upplåts, även nattetid. Företag som erbjuder gratis parkeringsplatser åt sina anställda bör också tillhandahålla ett SL-kort, så att kostnaden för att ta bilen till arbetet på ett adekvat sätt ställs i relation till kostnaden för att åka kollektivt. Fri parkering på arbetet bör beskattas som vilken annan löneförmån som helst. En så stor del av parkeringen som möjligt ska förläggas i garage eller parkeringshus eller på betald tomtmark. Stadens parkeringspolitik skall syfta till att styra parkeringen från gatorna till dessa andra mer undanskymda platser. Detta innebär att relativpriserna måste ändras: Avgifterna för garage måste sänkas medan avgifterna för parkering på gatumark måste höjas.

Den hittillsvarande erfarenheten är, att den trafikdämpande effekten av parkeringsavgifter är måttlig. Utan betydligt mer kraftfulla åtgärder än hittills bör vi alltså inte hysa några nämnvärda förväntningar på parkeringspolitikens trängselminskande förmåga.

3. Det återstående styrinstrumentet utgörs av trängselavgifter (eller framkomlighetsavgifter) i någon form. Denna tanke väcker ett stort, men irrationellt, motstånd hos många som vant sig vid att se vägnätet som en fri nyttighet (men som ofta finner det rimligt med prisstyrda marknader för bostäder, skola, äldrevård, bibliotek m.m.). Ändå är det ju så, att dagens trängselsituation inte är gratis - långt därifrån. Den pedagogiska utmaningen ligger i att kostnaden, eftersom det är fråga om en externalitet (se nedan), i viss mån är dold. Det gäller därför att synliggöra den. Ett försök i den riktningen gjordes ovan (se Konsekvenser, sista stycket). Man kan också, som Dagens Nyheter i sin huvudledare den 11 november 1999, helt enkelt konstatera att

"Kötid är inget bra betalningsmedel. Alla skulle vinna på en övergång till bilavgifter som motsvarade ett pris i kronor på det bidrag som var och en ger till trängseln."

Ytterligare ett annat sätt att se saken, är att - i viss analogi med förhållandena inom den ekonomiska portföljteorin - sätta ett pris på oförutsägbarheten: Hur mycket är det värt att känna tidsåtgången för förflyttning mellan två givna punkter jämfört med att inte göra det? Vilken är kostnaden för den marginal man måste ha, för att med säkerhet komma i tid till ett möte, en flygplansavgång, en arbetsplats eller en fest?

Man får alltså inte förledas tro, att dagens situation skulle vara utan kostnader. Inte heller får man inbilla sig att lösningen är gratis: "There Ain't No Such Thing As A Free Lunch." Det väsentliga är att finna en lösning som på ett effektivt sätt

• Förbättrar tillgängligheten i trafiksystemet,
  särskilt för näringslivets transporter,
  kollektivtrafiken och cyklisterna

• Förbättrar miljön

• Minskar antalet trafikolyckor

(Se diskussionsunderlaget till Strategisk trafikplan för Stockholm, feb 1999; jämför även Storstadstrafikkommitténs mål, redovisade under punkten Uttalanden, förslag, beslut och slutsatser ovan.)

Den relevanta frågan är alltså inte om utan hur ett effektivt avgiftssystem bör utformas.

Ett räkneexempel

SIKA redovisar i Storstaden och dess transporter ett exempel på sådan internalisering av de totala samhällsekonomiska kostnaderna för att köra bil i Stockholms län år 2010. För en fullständig redovisning av förutsättningarna hänvisas till rapporten. Resultaten kan sammanfattas i följande tabell, vilken visar trafikarbetet i tusentals fordonskilometer under morgonens maxtimme år 2010:

Se Figur 4: Beräknade flaskhalsar i Stockholms vägnät år 2010 med full internalisering, morgonens maxtimme. (Källa: Transek.)^*

Av figuren framgår att nästan alla flaskhalsar försvinner vid full internalisering. Trafiksituationen skulle i stora drag motsvara eller vara bättre än dagens situation, trots att befolkningen och den ekonomiska aktiviteten antagits betydligt större än idag. För trafiken över flaskhalsarna år 2010 (i tusental fordon under morgonens maxtimme) gäller följande:

SIKA sammanfattar resultaten på följande sätt:

"Med full internalisering av de externa kostnaderna år 2010 beräknas vägtrafiken alltså begränsas till en nivå som är ca 9 procent under dagens trafiksituation. Om vägavgifterna varierar över tidsperioder och vägavsnitt i så hög grad som i detta räkneexempel skulle vägavgifterna bli ett effektivt styrinstrument för att begränsa och styra vägtrafiken till tidsperioder eller delar av vägnätet där det finns tillgänglig kapacitet. Resultatet blir att den befintliga infrastrukturen utnyttjas mycket effektivt, framkomligheten uttryckt i reshastighet blir god, men att tillgängligheten till vägnätet under rusningstiden begränsas genom avgifterna. Intäkterna beräknas uppgå till mellan 4 och 5 miljarder kr per år, vilket är två till tre gånger så mycket som de tidigare planerade vägtullarna i Dennis-paketet skulle ge."

Rapporten redovisar även ett exempel med halv internalisering. I detta fall beräknas trafiken bli ungefär 15% över dagens nivå (att jämföra med 9% under vid full internalisering); antalet fordon som fastnar i flaskhalsar blir ungefär dubbelt så stort som i föregående exempel. Intäkterna uppgår till mellan två och tre miljarder kronor.

Förutsatt att modellerna är tillförlitliga (vilket de brukar anses vara då det är frågan om vägutbyggnader), är det således möjligt att genom full internalisering reducera trafiken med 9-10 procent jämfört med dagens situation, samtidigt som man drar in intäkter på 4-5 miljarder.

Denna slutsats stämmer väl överens med den som uttalades för mer än tio år sedan i Storstadstrafikkommitténs betänkande SOU 1989:43:

"Flera utredningar har samtidigt visat att bilavgifter är den enskilda åtgärd som har störst effekt när det gäller att begränsa biltrafiken."

Skatt eller avgift?

Utredaren erinrar om SOU 1989:43, och dess slutsats att bilavgifterna kan betraktas som avgifter. Han övergår därefter till att argumentera mot denna slutsats. Vi finner inte argumentationen övertygande. Skälen är följande:

1. Avgiftens främsta syfte är att minska trängseln. Detta är en betydande motprestation, med ett sammanlagt värde av åtskilliga miljarder kronor för såväl privatpersoner som företag.

2. Sverige har sedan en tid infört miljödifferentierade farledsavgifter. Dessa har redan varit positiva för miljön.

3. De statliga trafikverken Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket äger rätt att ta ut avgifter för användning av det befintliga bansystemet, de befintliga flygplatserna och de befintliga farlederna. Avgifterna är inte kopplade till utbyggnad av systemen.

4. De kommunala hamnarna tar ut hamnavgifter för rätten att nyttja befintliga kajer. Självkostnadsprincipen skall gälla.

5. Trafikavgifter som sjöfarten betalat till Sjöfartsverket dras nu av regeringen in som skatt till statskassan. Någon motprestation synes inte aktuell.

6. Sjukförsäkringsavgiften tas ut på hela inkomsten, trots att den del av inkomsten som överskrider brytpunkten 7.5 basbelopp inte renderar någon ersättning.

Därest ovanstående motargument inte skulle anses tillfyllest vill vi hänvisa till det särskilda yttrande som gjorts av experten Bengt Skagersjö. Vi delar inte Skagersjös bedömning av (bristen på) behov av bilavgifter, men på samtliga övriga punkter ställer vi oss bakom hans formuleringar.

Medelsdisposition

För acceptansens skull är det vidare nödvändigt att berörd kommun äger rätt att själv införa och avskaffa avgiftssystemet. Utredarens förslag att de medel som inflyter under 18 månader efter ett eventuellt avskaffande skulle tillfalla staten är fullständigt omotiverat och måste med kraft avvisas.

Avgiftssystemets utformning

I den andra änden av spektrum har vi betalsystem av den typ som representeras av Visby ringmur. Denna lösning, vilken som bekant förordades av aktörerna bakom Dennispaketet, är en 0/1-lösning (eller boolesk lösning): Oberoende av om man befinner sig utanför eller innanför tullsnittet har man inget incitament att begränsa sitt bilåkande eller att byta till en mer passande bil. Rätt att köra obegränsat inom det avgiftsbelagda området har envar som antingen bor där eller som erlagt tullavgift. Mycket längre från en marknadsekonomisk situation torde man inte kunna komma.

De praktiska problem som är förbundna med implementering av ett system för fullständig internalisering är avsevärda. (Detsamma gäller många andra ekonomiska situationer med externaliteter.) Strävan måste därför vara att finna ett realiserbart system med väsentligen samma trafikstyrande egenskaper som skulle erhållits med internalisering. Någon eftertanke visar att den mest näraliggande och relevanta observabeln är trängseln. Styrningen bör därför i första hand baseras på denna. För att effektivt uppnå miljömålen torde det vara lämpligt att komplettera med data om det aktuella fordonet. (Vi återkommer nedan med en mer detaljerad beskrivning.)

Utgångspunkten för betraktelserna bör alltså vara ungefär följande systemspecifikation:

I varje punkt inom avgiftsområdet mäts kontinuerligt (vid varje tidpunkt) under dygnet trängseln. Baserat på mätdata beräknas i realtid i varje punkt i området det pris som skulle krävas för att uppnå en föreskriven, godtagbar trängselnivå. Detta pris debiteras via fordonsenheter, lämpligen utrustade med display för att visa aktuell taxenivå, de enskilda fordonen. För att på ett mer detaljerat sätt ta hänsyn till miljöaspekterna bör varje fordonsenhet innehålla information om fordonets vikt, bränsletyp, bränsleförbrukning, bullerutsläpp etc. Dessa upplysningar kan användas för att löpande korrigera den debitering som föranleds av trängseln. Betalning bör ske med någon form av i förväg laddat kort. På detta sätt garanteras anonymitet.

Även det ovan beskrivna systemet är naturligtvis en idealisering, som aldrig kan förverkligas fullt ut. En mycket god approximation bör dock kunna erhållas med ett ändligt antal mätpunkter, kombinerat med uppdatering av priset med t.ex. femtonminutersintervall. Övriga aspekter bör dock utan större svårighet kunna realiseras.

Eftersom marknaden f.n. inte synes tillhandahålla något färdigutvecklat system av ovan beskrivet slag är, åtminstone på kort sikt, en kompromiss nödvändig. I stället för att låta det bästa bli det godas fiende, kan det vara lämpligt att tills vidare satsa på ett bilavgiftsystem av Naturskyddsföreningens modell. Detta kan visserligen inte ta hänsyn till alla relevanta faktorer, men innebär i alla fall en prissättning som grovt sett är proportionell mot körsträckan, som tar hänsyn till trafikens variation över dygnet och som vid datorkörningar visat sig ha goda trängseldämpande egenskaper. Det bör vara möjligt att komplettera systemets fordonsenheter med miljörelevant information om de enskilda fordonen. På detta sätt torde (med korrekt val av prisvektor) även detta system i stort sett klara att uppnå de uppställda målen för trängsel, miljö och olyckor.

En varning är här på sin plats. Utredaren föreslår att prisvektorn skall bestämmas en gång för alla och att de enda ändringar som skall kunna komma i fråga är uppräkningar m.h.t. KPI eller motsvarande. Detta är en ur styrteoretisk synpunkt helt oacceptabel begränsning, vilken oundvikligen kommer att leda till mycket stora effektivitetsförluster. I själva verket bör prissättningen vara så flexibel som möjligt för att ge maximal styreffekt.

Att lagstiftningen måste vara generell nog att tillåta alla de olika lösningar som kan förväntas komma på marknaden inom några år torde inte behöva närmare motiveras.

Avgiftsupptagningen

För den som försöker smita från betalning ställer sig saken något annorlunda. Här måste självklart registrering ske, följd av betalningsföreläggande, vilket bör kombineras med förhöjd avgift - det finns nämligen ingen anledning att behandla smitande bilister annorlunda än gratisåkande kollektivtrafikanter!

Kompletterande åtgärder

Denna slutsats överensstämmer väsentligen med SIKA:s bedömning av möjligheterna. För alternativet "Kombi" konstaterar man:

"Alternativ Kombi kan alltså ses som ett utvecklingsalternativ för storstaden som både ger miljönytta och förbättrad tillgänglighet för stora trafikantgrupper. Kombinationen av åtgärder minskar biltrafiken och därmed miljö- och hälsoproblemen och minskar samtidigt tillgänglighets- och trängselproblemen. Detta alternativ framstår som det enda av de studerade utvecklingsvägarna som skulle kunna lösa dagens och morgondagens storstadsproblem och samtidigt uppnå de trafikpolitiska målen."

Detta sammanfattas i följande tabell (se SIKA-rapporten sidan 135 för den fullständiga tabellen):

	Biltrafik	Kollektiv- trafik	Trängsel	Miljö	Tillgänglighet
Utvecklings- alternativ "Kombi"	Dämpas eller stagnerar	Ökar	Minskar	Förbättras mycket	Förbättras mest

Invändningar?

1. "Detta är bara ytterligare en pålaga på bilisterna - man får inget för pengarna."

2. "Om avgifter införs måste pengarna användas till nya vägbyggen."

3. "Bilavgifter drabbar de svaga i samhället."

4. "Det behövs inga avgifter - kringfartsleder löser problemen."

5. "Handeln kommer att drabbas - innerstaden kommer att dö."

På detta vill vi svara följande:

1. Bilavgifter ger bilisterna framkomlighet och alla medborgare en bättre miljö. För företagen skulle avgifter innebära stora vinster. Influtna medel kan återföras till medborgarna, antingen direkt eller också i form av lägre kommunalskatt.

2. Att specialdestinera medel är normalt inte ekonomiskt effektivt. Dessutom visar all teori och all erfarenhet att nya vägar inte löser problemen.

3. Bilavgifter stärker underlaget för kollektivtrafik och höjer kvalitén på denna. Detta förbättrar situationen för dem som inte har tillgång till bil, d.v.s. gamla, låginkomsttagare, handikappade och barn.

4. Den ojämförligt största delen av trafiken i Stockholm har start eller mål i staden. Kringfartsleder påverkar inte detta. Dessutom är kringfartsleder inte gratis - kostnaden för utbyggnad enligt det skisserade scenariot motsvarar en ökning av kommunalskatten med 4 kronor.

5. Strasbourg, Zürich och Grenoble m.fl. städer visar att detta är en grundlös myt. Tvärtom stärks centrumhandeln, något som dessutom gynnar ekonomiskt svagare grupper.

Slutsatser

E.u.

Claes Trygger

Bilagor

Figur 2 = Figur 1.19, sidan 38 i Storstaden och dess transporter

Figur 3 = Figur 4.9, sidan 98 i Storstaden och dess transporter

Figur 4 = Figur 4.10, sidan 102 i Storstaden och dess transporter

I samtliga figurer gäller att bandbredden motsvarar trafikvolymen och att färgen visar beräknad relativ hastighetsreduktion:

0-50%	Ljusgrå
50-65%	Blå
65-100%	Röd

Rapporten kan hämtas i pdf-format på SIKA:s hemsida www.sika-institute.se/

(Gå till Utgivet -> Rapporter -> SAMPLAN 1999:2 -> Underlagsrapporter -> 8 Storstaden och dess transporter)